深度调研
以行政监督更好破解执法突出问题
联合调研组
行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，一头连着政府，一头连着群众，其质效如何，直接关系法治中国建设成色，关乎人民群众切身利益。规范行政执法、破解执法突出问题，很重要的一个方面是对执法权实施有效制约和监督。行政执法监督和行政复议，是行政监督的重要内容，是专门针对行政执法权建立的监督机制，前者侧重对行政执法进行常态长效监督，后者侧重通过个案纠错倒逼类案规范，两者有机结合形成覆盖行政执法全过程的监督链条。近年来，行政监督在破解执法突出问题方面取得哪些成效、带来什么变化、目前存在哪些短板、下一步又该如何深化？带着这些问题，司法部行政执法协调监督局、求是杂志社综合编辑部会同司法部行政复议与应诉局组成调研组，深入多地基层一线，通过走访、座谈、问卷调查等多种形式展开调研。
一、行政监督在推动解决执法领域问题上取得哪些进展？
“以前一看到执法人员，心里就咯噔一下，现在不一样了。上次有个小问题，执法人员不是先开罚单，而是先指导我们怎么整改。如今执法不是为罚而管，而是为发展而管，为保护我们的合法权益而管。”一位企业家的朴实话语，折射出执法理念的可喜转变。调研中，我们明显感受到一股清风正劲。各地区各部门聚焦执法不规范、不严格、不透明、不文明等突出问题，强化行政执法监督，着力推动严格规范公正文明执法，取得明显成效。
针对企业和群众反映最为强烈和集中的执法问题，开展重点纠治。“四乱”（乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封）、违规异地执法、趋利性执法、执法标准不统一等，是企业和群众反映最强烈的执法问题，各地区各部门聚焦这些问题开展专项整治，对违规执法行为严肃查处，形成有力震慑。特别是2025年3月以来，全国范围内开展规范涉企行政执法专项行动，紧盯重点问题、重点领域、重点地区开展纠治。截至2026年3月，共查纠涉企行政执法突出问题6.2万余件，为企业挽回经济损失300多亿元；全国行政检查的总量同比下降34.1%，但问题发现率提高了19%，行政检查精准度和质效显著提升。同时，司法部积极协调解决执法标准不统一等问题，指导各地在严格依法的前提下适用“轻微不罚”、“首违不罚”。执法更有力度、更显温度，优化了营商环境、提振了发展信心。
针对执法主体不合法、事项不清晰、程序不规范、责任不落实等突出问题，持续规范改进。2025年，各地对15.5万个行政执法主体重新进行资格确认，清理不符合条件主体7000多个，调整或清退不符合条件的行政执法人员30多万人，行政执法主体资格管理更加规范。全面梳理40.4万项执法事项并向社会公开，行政执法事项更加清晰。各地组织行政执法案卷评查158.7万件，纠治程序不规范案件5689件，行政执法程序更加严格。各级行政复议机关积极畅通涉企行政复议申请渠道，依法办理涉企行政复议案件6.1万件，切实为企业纾困解难。
针对行政执法中“看得见的管不着、管得着的看不见”、行政复议案件管辖体制分散等深层次体制机制问题，不断深化改革。“街头巷尾发生了什么问题，我们看得很清楚，但以前手里没‘权’，只能一级一级往上报，群众着急，我们也无奈。”一名执法人员的回忆，道出基层执法困境。为了让“看得见”的基层力量能握住“管得了”的执法利剑，各地积极探索将基层治理迫切需要且能有效承接的行政执法事项依法下放。同时，全面建立乡镇（街道）履职事项清单，将乡镇（街道）接不住、管不了、管不好的事项“物归原主”。行政复议体制改革方面，为改变“多头管辖”模式，除垂直领导的行政机关、税务、国家安全机关和国务院部门外，县级以上地方各级人民政府统一行使行政复议职责，负责受理和审理本级政府所属工作部门以及下级人民政府行政行为引发的行政复议案件。当前，地方行政复议机关已由3万多个精简到3000多个，既方便了群众，也有效集中了行政复议力量资源。
规范执法的行动愈加有力，制度笼子也越扎越牢。为规范行政执法程序，全面推行行政执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，紧抓执法源头、过程、结果等关键环节，力求全面实现执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效。为解决执法随意、处罚畸轻畸重、类案不同罚等问题，建立健全行政裁量权基准制度，对只有原则性规定或者尺度模糊的处罚规定进行“定量定尺”、细化量化。为解决涉企检查过多过滥、随意性大的问题，出台关于严格规范涉企行政检查的意见，划定五个“严禁”、八个“不得”的红线。为加强和规范监督工作，出台国家层面第一部关于行政执法监督的立法《行政执法监督条例》，将行政执法主体、人员、制度、程序、行为等全要素纳入监督，推动形成对行政执法的全方位、全流程、常态化、长效化监督格局。
二、执法领域还存在哪些乱象和突出问题？
调研发现，一些行政执法问题具有反复性、顽固性，有待长效根治，仍需强化行政执法监督效能，大力推进行政执法规范化建设。
执法乱作为现象还时有发生。一是不文明执法，例如某镇行政执法人员在对违规占道经营的水果店进行执法时简单粗暴，将果篮扔上执法车，该行为被现场群众拍摄并上传至网络媒体，引发负面舆情；二是财政压力下利用执法进行“创收”的趋利性执法，例如某县消防救援大队向各乡镇（街道）下达行政处罚的“月度指标”，要求各街镇必须完成“行政处罚不少于2件、罚款金额不少于2000元”的任务；三是无法律依据的情况下进行执法，例如某县住建局在与某共享单车公司合作协议到期后，在没有相关法律依据的情况下扣押该公司800余辆共享电单车；等等。执法突出问题整治工作任重道远，必须长抓不懈，久久为功。
执法人员理念认识和能力素质存在短板。各种执法乱象的存在，常常与执法人员法治思维与程序意识不强、运用法治方式解决问题的能力不足密切相关。调研发现，在基层特别是乡镇（街道），执法队伍专业不匹配、年龄结构失衡问题十分突出，部分人员不善执法、不敢执法。例如，某地生态环境保护综合行政执法队伍中，自2018年起就没有新人加入；某省乡镇（街道）行政执法人员中，50岁以上的占75%，难以有效承担一线执法任务。此外，执法人员“只干活不充电”的情况较为普遍，部分地方行政执法培训形式和内容陈旧，缺乏针对突发事件应对、信息化应用等现代执法必备技能的系统培训，难以满足新形势下执法工作需求。
行政监督体系和能力建设亟须加强。一是行政执法监督体系建设不均衡，省级层面建设成效较明显，市县乡三级进展则相对缓慢。例如，某地13个县市中，仅1个县单独设立行政执法监督科；某县有45个执法主体、674名执法人员、年均案件4300宗，但仅有1名专职行政执法监督人员。二是监督手段和方式需要进一步创新丰富，社会公众对行政执法监督了解度不高、参与渠道不畅，尚未形成全社会共同监督的有效合力。三是行政复议工作人员“总量不足、结构失衡、能力滞后”问题突出。2025年，全国行政复议案件总量达111.5万件，但行政复议人员不足1.5万人，其中从事行政复议工作不满3年人员占比近四成，很多地方达不到法定开展听证的4人标准。区县一级复议机构基本上是“一人多岗”，导致办案压力大，也影响审理质量。
行政执法体制和复议机制尚存梗阻。2025年，县级以下政府及部门执法引发的行政复议案件占全部复议案件的比例超过57%，凸显基层面临下沉的行政执法权“用不到、不好用、不敢用”的困境。从调研情况来看，有的地方下放乡镇（街道）的人员编制与事项数量不匹配，甚至存在市县一级截留编制、多年空编不招录补充执法人员、执法人员挪作他用等现象；有的地方执法协作机制运行不畅，“乡镇吹哨、部门报到”在实践中变成了“乡镇吹哨、部门不到”；还有的地方县级执法部门存在“一放了之”、以简单考核代替日常指导监督的情况；等等。从行政复议体制看，当前行政复议机关与行政复议机构职责脱节问题仍较为普遍，导致复议机构办案权威性不足、协调难度大、易受行政干预。此外，行政复议“以案促治”的完整机制尚未形成，行政复议意见书、建议书的制发、跟踪督办、整改评估机制不健全，致使部分共性执法问题“屡纠屡犯”，一些地方对行政复议决定拒不履行或拖延履行，影响行政复议监督的权威性和公信力。
三、如何通过严格监督倒逼行政执法规范提质？
习近平总书记强调，要“严格监督管理，规范权力运行，把严格规范公正文明执法落到实处”。破解执法不规范、不严格、不透明、不文明等突出问题，必须更好发挥行政执法监督作用，以严格监督倒逼规范执法。
在完善长效机制上下功夫。破解执法突出问题，既要立足当下见成效，更要着眼长远建机制。聚焦规范涉企执法，建立健全涉企执法诉求快速响应机制，及时收集影响企业正常生产经营的问题线索，能纠正的尽快纠正，一时难以解决的明确整改措施、挂账督办；加大行政复议对涉企执法的监督力度，切实保障企业和企业家合法权益。聚焦处罚信息公示不规范、执法标准不统一、裁量适用不合理等企业和群众反映强烈的问题，进一步完善行政处罚决定公示制度，建立健全跨部门执法协同机制，统一执法标准，加强部门间互认互通。聚焦“何为规范、是否规范、如何规范”等问题，加紧制定可量化、能对照、易操作的行政执法规范化建设指标体系，对全国行政执法主体开展常态化、滚动式达标评估，推动全面提升执法工作标准化、规范化水平。
在建强执法队伍上下功夫。执法人员的能力素质，是决定执法质效的关键。要把好入口关，加紧出台全国行政执法人员管理办法，健全执法人员准入和退出机制，坚决杜绝不具备执法资格的人进行执法。把好能力素质关，健全常态化培训机制，突出公共法律知识、业务知识和行政执法技能培训，严格落实《行政执法人员行为准则》，引导执法人员把严格规范公正文明执法要求内化于心、外化于行。把好责任关，加强行政执法监督队伍和复议队伍建设，配齐配强工作力量，提高监督能力，督促执法部门严格落实行政执法责任制，对违法或实施不当执法活动的执法人员，依规依纪依法进行处理；对行政复议工作中发现的地方政府及工作部门的违法或不当执法行为以及苗头性、倾向性问题，及时传导压力、督促整改。把好保障关，充实乡镇（街道）执法力量，切实落实“编随事走，人随编走”规定，优化执法队伍年龄结构、性别比例、专业背景，着力建设一支过硬的执法队伍。
在深化改革赋能上下功夫。改革和法治如鸟之双翼、车之两轮，全面推进严格规范公正文明执法必须以改革增动力激活力。一方面，深化行政执法体制改革。进一步推动法律关系相对简单、易发现、易处理、高频率的行政执法事项依法有序下放，避免基层执法“小马拉大车”。强化行业主管部门与综合执法部门、县级执法部门与乡镇（街道）之间的协同联动，完善基层发出信号、职能部门响应的协同工作格局。另一方面，深化行政复议体制改革。进一步整合行政复议资源，构建更加权威高效的行政复议体制。细化落实行政复议法，修订行政复议法实施条例，加紧出台行政复议人员工作规范等。注重推动解决行政复议个案背后深层次的执法共性问题、行业管理问题、制度建设问题，以“个案办理”促“类案治理”，做到办理一案、规范一片、治理一域。
为积极营造诚信经营、公平规范的市场环境，各地市场监督管理部门执法人员深入综合商场、农贸市场、家电专柜等场所，加大综合执法检查和监管力度，用实际行动保护消费者合法权益。图为2025年3月11日，江苏省淮安市金湖县市场监督管理局执法人员在商场检查家电质量。 人民图片 赵启瑞/摄
在强化监督协同上下功夫。行政执法监督只有“长牙带刺”，紧紧咬住事前、事中、事后全链条关键环节，重拳出击，才能将执法权牢牢关进制度笼子。事前监督，注重源头防范。严格落实行政执法监督条例，全面清理不具备执法资格的主体和人员，严防无权执法、无证执法；及时梳理并向社会公布行政执法事项，对缺乏法定依据或者依据发生变化的事项及时调整清理。事中监督，重在动态纠偏。加快建设全国行政执法监督平台和数据资源库，实现“一键执法、一端归集、一屏监督、一体分析、一网指挥”；用好行政执法监督与12345政务服务便民热线合作机制，及时归纳分析企业和人民群众反映集中的问题，跟踪诉求办理情况，监督纠正违法和不当执法行为。事后监督，重在改进提升。综合运用制发行政执法监督督办函或意见书、行政复议意见书以及向监察机关转交问题线索等措施，发挥纠错纠偏作用。加大对重大行政执法案件的督办力度，健全重大案件转送、转办和督办工作机制。加强行政监督与人大监督、政协民主监督、纪检监察监督、司法监督等监督方式的协同配合，健全多部门信息共享和工作衔接机制，形成破解执法突出问题的监督合力。
